*基金項目：教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“中國社會保障制度整合與體系完善研究”(編号：13JZD019);國家社科基金項目“我國農村居民養老保障制度整合研究”(編号：11BSH065)

作者：丁建定，6774澳门永利社會學系教授，博士生導師，武漢430074

　　[摘要]中國養老保障制度體系已經初步建立，但内容體系存在缺失、結構體系碎片化嚴重、層次體系主體責權關系不均衡。中國養老保障制度應通過建立一些應對養老需求的新的制度項目以完善其内容體系，通過制度整合完善其結構體系，通過責權關系的均衡完善其層次體系，進而建立起更加公平可持續的養老保障制度體系。

　　[關鍵詞]養老保障;養老保險;養老制度

　　[中圖分類号]D632[文獻标識碼]A[文章編号]1006-0863(2014)07-0007-04

　　一、養老保障制度整合與體系完善的分析框架

　　本文嘗試運用基于社會保障制度體系的曆史研究和整體分析所提出的“社會保障制度三體系”的分析框架。該分析框架認為：社會保障制度體系應包括内容體系、結構體系與層次體系。内容體系主要是指社會保障制度的基本項目構成，它表明社會保障制度對社會問題的覆蓋面，反映社會保障制度對社會風險的預防和保障能力，現代社會保障制度的内容體系包括社會保險制度、社會救助制度、社會福利制度與基本社會保障服務;結構體系主要是指社會保障制度的對象構成，它表明社會保障制度對社會成員的覆蓋面，反映社會成員享受社會保障權益的普遍程度，因而反映社會成員享受社會保障制度的公平程度;層次體系主要是指社會保障制度主體之間的相互關系，它表明社會保障制度各種主體參與社會保障制度的程度，反映出在社會保障制度中政府、社會與個人的責權關系。在社會保障制度體系中，内容體系是基礎，社會保障制度的功能在于預防和減輕社會問題對民衆生活的影響;結構體系是核心，社會保障制度的對象是各種社會成員;層次體系是關鍵，社會保障制度應該是政府、社會與個人之間的共同責任。社會保障制度内容、結構與層次體系之間應該相互協調，缺一不可。[1]

　　該分析框架認為，社會保障制度體系發展的規律是，各國首先建立社會保險、社會救助、社會福利等社會保障制度内容體系，接着開始進入通過制度整合等手段，完善社會保障制度結構體系，同時，将社會保障服務引入社會保障制度體系，并根據社會保障制度内容與結構體系的變化，合理調整社會保障制度的責權關系，完善社會保障制度層次體系，進而實現整個社會保障制度體系的完善。根據該分析框架分析中國養老保障制度體系，可以做出如下準确的判斷：中國養老保障制度内容體系基本建立但仍然存在缺陷，養老保障制度開始進入通過制度整合實現結構體系的完善階段，在完善養老保障制度内容體系和推進制度整合實現結構體系完善的過程中，需要合理調整養老保障制度中的責權關系，從而完善養老保障制度的層次體系。[2]

　　二、養老保障制度整合與體系完善的關鍵問題 　　經過改革開放以來30多年的發展，中國養老保障制度内容體系取得了顯著發展，養老保障制度對老年問題的覆蓋面逐步擴大，不僅建立起應對老年人收入風險的養老保險制度，而且開始逐步建立應對老年人養老服務需求的社會養老服務體系，應對高齡老年人養老服務需求的高齡津貼制度逐步推廣，一些地方開始試點建立應對老年人長期護理風險的老年長期護理保險制度，從而初步建立起包括養老保險制度、社會養老服務體系、高齡津貼制度和老年人長期護理保險在内的養老保障制度内容體系，為應對老年人面臨的各種風險，滿足老年人各方面的養老保障需求發揮了明顯的作用，養老保障制度也因此成為中國社會保障制度内容體系中較為完善的方面之一。

　　但是，中國養老保障制度内容體系中存在明顯的缺陷，這成為影響養老保障制度體系完善的核心問題。首先，老年長期護理保險制度尚未建立。老年長期護理保險制度是與養老保險制度與醫療保險制度不同的社會保險制度項目，其所應對的風險是老年人長期護理風險，這種風險既包括部分的收入風險，也包括部分的健康風險，因此，是一種具有一定獨立性的風險，需要專門的社會保險制度加以應對。目前世界上部分國家已經比較成功地實施長期護理保險制度，老年長期護理保險制度的缺失是中國養老保障制度内容體系不完善的顯著表現，其直接後果是幾乎所有老年人的老年長期護理風險缺乏有效的制度應對，并導緻基本養老保險制度與社會養老服務體系的巨大壓力。

　　其次，社會養老服務體系尚未建立。社會養老服務體系不同于基本養老保險制度，前者主要應對老年服務需求，後者主要應對老年基本收入需求，前者的功能在于提升老年生活滿意度與幸福度，後者主要滿足老年人的基本生活，基本養老保險制度與社會養老服務體系相結合，共同構成養老保障制度體系的基本要素。社會養老服務體系尚未建立是中國養老保障制度内容體系不完善的另一顯著表現，緻使大部分老年人養老服務需求缺乏制度應對，使得基本養老保險制度功能被動擴大。

　　中國養老保障制度結構體系也逐步發展，并已初步建立起全覆蓋的養老保障制度，在城鎮主要包括機關事業單位養老保障制度、城鎮職工基本養老保險制度、城鎮居民基本養老保險制度，在農村主要包括新型農村社會養老保險制度、農村五保戶供養制度、農村計劃生育戶獎勵扶助制度等，此外，還有失地農民養老保障制度與農民工養老保障制度等。除了上述不同群體的基本養老保障制度之外，還在逐步建立針對所有老年人的社會養老服務體系，正在試點推行的高齡老年人的高齡津貼制度，實施多年的農村老黨員補貼制度。上述針對不同社會群體的各種養老保障制度的建立，使得養老保障制度對社會群體的覆蓋面逐步擴大，初步實現基本養老保障制度人群全覆蓋，養老保障制度因此也成為中國社會保障制度中全覆蓋水平最高的制度項目之一。

　　但是，中國養老保障制度結構體系的缺陷是顯而易見的，不僅存在基本養老保險制度、社會養老服務體系等不同養老保障制度項目在不同社會群體中的結構差别，而且存在着養老保障制度在城鄉之間的顯著差異，更重要的是在城鄉人口中存在明顯差異，城鎮養老保障制度存在三種不同群體的不同制度，農村與養老保障相關的制度存在四種不同群體的不同制度，尤其是機關事業單位職工養老保障制度改革滞後，使其成為目前社會關注的焦點和熱點問題，此外，還有介于城鄉之間的農民工養老保障制度與失地農民養老保障制度。

　　顯然，中國養老保障制度在結構上是割裂的，也就是存在所謂的養老保障制度碎片化。針對不同社會群體逐步建立不同的養老保障制度，雖有助于實現養老保障制度的全覆蓋，并成為中國養老保障制度結構體系發展變化的顯著特點，但是，碎片化的養老保障制度結構體系導緻不同社會群體養老保障公平性受損，養老保障待遇差别顯著，養老保障制度管理效果不佳，成為中國養老保障制度整合與體系完善的關鍵問題之一，這也是國務院首先決定要實現城鄉居民基本養老保險制度統一的根本原因之所在。

　　中國養老保障制度層次體系也逐步建立并走向不斷完善，初步建立起不同養老保障制度内容與不同社會群體的養老保障制度中不同的責權關系，個人賬戶制度及其功能雖然受到社會質疑，但統籌與個人賬戶相結合依然是中國基本養老保險制度的原則，城鎮職工基本養老保險待遇标準連續提高，中央政府對基本養老保險制度的區域性财政補貼制度基本形成，“研究制定漸進式延遲退休年齡政策。……健全社會保障财政投入制度，完善社會保障預算制度。……加快發展企業年金、職業年金、商業保險，構建多層次社會保障體系”寫進了《中共中央關于全面深化改革若幹重大問題的決定》之中，“建立健全經濟困難的高齡、失能等老年人補貼制度”也寫進《國務院關于加快養老服務業發展的若幹指導意見》之中。上述制度措施奠定了養老保障制度中政府、社會與個人之間的責任關系，促進了中國養老保障制度體系的發展。 　　然而，中國養老保障制度層次體系亦即責權關系是極為複雜的。機關事業單位基本養老保障制度除部分試點地區外，基本上仍實行全額财政責任，且退休金替代率水平比較高。城鎮企業職工基本養老保險制度實行統賬結合原則下的企業與個人繳費，中央财政予以補貼的比例制責任機制，企業職工基本養老保險待遇水平連續提高。城鎮居民基本養老保險制度實行個人繳費、中央政府與地方政府補貼的定額責任機制。新型農村社會養老保險制度實行個人繳費、集體補助、政府補貼的三方定額責任機制。農村五保供養制度、計劃生育戶獎勵扶助制度以及農村老黨員津貼制度實行中央與地方财政分擔的全額财政供款責任機制。失地農民養老保障制度實行個人繳費、征地補償費補貼相結合的責任機制。農民工基本養老保險制度根據其制度選擇實行不同的責任機制。此外，包括企業年金與職業年金在内的多層次養老保障制度、适度延遲退休年齡政策以及養老保障制度财政預算制度等方面的進展緩慢。

　　層次體系不合理是影響養老保障制度體系完善的重要因素，導緻不同養老保障制度項目間責權關系的差異，造成不同社會群體養老保障制度責權關系的不均衡，尤其是政府責任在不同養老保障制度項目與不同社會群體養老保障制度中的顯著差異，不僅影響養老保障制度内容體系中不同制度項目的發展和完善，也影響到養老保障制度結構體系中不同社會群體的養老保障制度間的公平性，更是影響中國養老保障制度可持續發展的關鍵因素。

　　三、養老保障制度整合與體系完善的原則目标

　　《中共中央關于全面深化改革若幹重大問題的決定》指出：“建立更加公平可持續的社會保障制度。堅持社會統籌和個人賬戶相結合的基本養老保險制度，完善個人賬戶制度，……實現基礎養老金全國統籌，……推進機關事業單位養老保險制度改革。整合城鄉居民基本養老保險制度……建立健全合理兼顧各類人員的社會保障待遇确定和正常調整機制。完善社會保險關系轉移接續政策，擴大參保繳費覆蓋面……研究制定漸進式延遲退休年齡政策。……健全社會保障财政投入制度，完善社會保障預算制度。……加快發展企業年金、職業年金、商業保險，構建多層次社會保障體系。積極應對人口老齡化，加快建立社會養老服務體系和發展老年服務産業。”

　　最近，國務院又決定：“建立統一的城鄉居民基本養老保險制度，使全體人民公平地享有基本養老保障”，“在已基本實現新型農村社會養老保險、城鎮居民社會養老保險全覆蓋的基礎上，依法将這兩項制度合并實施，在全國範圍内建立統一的城鄉居民基本養老保險制度，并在制度模式、籌資方式、待遇支付等方面與合并前的新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險保持基本一緻。”上述重要政策為中國養老保障制度整合與體系完善提供了直接的政策依據與指導思想。

　　在此基礎上，中國養老保障制度整合與體系完善在必須堅持全覆蓋、公平性與可持續等宏觀原則的基礎上，還必須遵循以下微觀原則。首先，全面覆蓋養老社會問題是首要原則。養老保障制度内容體系的完善，要求養老保障制度實現對與養老保障相關聯的老年收入、長期護理、養老服務需求等問題的全覆蓋，各養老保障制度間要有效銜接。其次，合理統籌制度結構是核心原則。中國養老保障制度整合和體系完善要以結構體系為重點，既要建立覆蓋各群體的完備的養老保障制度項目，又要合理協調各項養老保障制度之間的關系，更要實現各群體享受養老保障權益的公平性。再次，均衡主體責權關系是關鍵原則。中國養老保障制度整合與體系完善應該在加強内容體系和結構體系建設的同時，合理調整養老保障制度中國家、社會與國民個人所應承擔的權利與義務，努力實現養老保障制度的可持續發展。[3]

　　養老保障制度整合與體系完善必須确立合理的基本目标。養老保障制度整合與體系完善基本目标的選擇，決定和和影響養老保障制度整合與體系完善的基本路徑選擇，需要符合《中共中央關于全面深化改革若幹重大問題的決定》以及國務院關于基本養老保險制度整合的政策方針，同時還要與養老保障制度整合與體系完善需要遵循的相關原則保持協調。

　　養老保障制度整合與體系完善的基本目标應該包括近期目标、中期目标和最終目标。近期目标應該是在整合農村居民各種養老保障制度的基礎上，推進城鄉居民基本養老保險制度的整合與統一，将失地農民與農民工養老保險納入城鄉居民基本養老保險制度，推進機關事業單位養老保障制度改革，制定合理的延遲退休年齡的政策方案，初步建立社會養老服務體系，健全養老保障财政投入制度;中期目标應該是通過機關事業單位養老保障制度改革，建立起包括城鎮企業職工、機關事業單位職工在内的統一的城鎮職工基本養老保險制度，建立城鄉居民基本養老保險制度與城鎮職工養老保險制度的銜接機制，建立老年長期護理保險制度，開始實施延遲退休年齡政策，基本建立社會養老服務體系，建立健全合理兼顧各類人員的社會保障待遇确定和正常調整機制;長期目标應該是建立統一的城鄉居民養老保險制度，統一城鎮職工養老保險制度，統一的國民基礎年金制度、企業年金制度與職業年金制度，多層次的老年長期護理保險制度，多層次的社會養老服務體系，實行科學合理的領取養老金年齡資格制度，完善社會保障預算制度。[4]

　　四、養老保障制度整合與體系完善的基本路徑

　　建立老年長期護理保險制度和完善社會養老服務體系則是養老保障制度内容體系完善的關鍵途徑。應實施獨立性較強的老年長期護理保險制度。老年長期護理保險制度不應依附于醫療保險等制度，其所應對的社會風險存在差别，前者主要針對護理風險，而後者應對的是醫療風險。護理保險應實施資金來源多元化的現收現付社會統籌制度，這既是根據大數法則分散社會風險的要求，也是典型國家老年長期護理社會保險制度的經驗。老年長期護理保險制度籌資應來自多主體，繳費率和繳費年限應該根據職業生涯收入狀況、年度護理費、平均收入水平等因素确定。[5]老年長期護理保險基金應按護理等級來支付補償費用。可根據護理的程度将護理劃分為如下等級，即輕度、較輕、中度、較嚴重及嚴重，其中，較嚴重、嚴重程度又可分為1、2兩個級别，1級稍低。護理級别越低，支付費用越少。[6]

　　社會養老服務體系建設應堅持以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐，需要确立尊重老年人選擇意願，确保老年人生活質量以及家庭、社會與政府共同責任等基本理念，在堅持深化體制改革、堅持保障基本、注重統籌發展、完善市場機制等有關養老服務體系建設宏觀原則的基礎上，堅持自力為主、家庭與社區為輔，居家為主、社區與機構為輔，家庭為主政府與社會支持等理性原則;應推進居家養老、社區養老與機構養老的相互協調，将自力養老、居家養老、社區養老與機構養老有機結合起來，盡快建立包括養老服務補貼制度、收入所得稅優惠或購房優惠制度、對家庭成員提供養老服務的社會責任認同機制、對社區養老服務設施的政府投入以及加強居家養老服務隊伍與服務質量的規範化和标準化等與社會養老服務直接相關的政策支持體系，并不斷改善老年人的物質生活、精神生活與權益保障等社會養老服務所需的基礎環境，逐步提升社會養老服務工作者隊伍素質，加快建設社會養老服務信息平台，逐步推進社會養老服務體系發展的城鄉均衡，逐步完善社會養老服務體系的運行機制。[7]

　　養老保障制度結構體系完善的主要途徑是制度整合。首先，推進同一社會群體養老保障制度的逐步整合。應采取措施推動農村現行各類與養老保障相關制度的整合，尤其是新型農村社會養老保險制度、農村五保戶供養制度、農村計劃生育戶獎勵扶助制度以及農村老黨員津貼制之間的整合，加強農民工養老保險關系與新農保制度的轉移接續。推進城鎮居民社會養老保險和新型農村社會養老保險制度整合與統一為居民基本養老保險制度，将失地農民養老保險制度納入到城鄉居民基本養老保險制度之中，其覆蓋範圍為城鎮和農村沒有正規雇傭關系的勞動者。逐步将機關事業單位職工基本養老保險制度和企業職工基本養老保險制度整合為職工基本養老保險制度，其覆蓋群體既包括機關事業單位職工基本養老保險制度和企業職工基本養老保險制度已覆蓋的各類從業者，也包括在鄉鎮企業就業的勞動者，還包括農村有雇傭關系的勞動者。

　　其次，推進不同社會群體養老保障制度之間的銜接或融合。應采取有效措施實現城鎮基本養老保障制度的整合、農村基本養老保障制度的整合、推進新型農村社會養老保險制度與城鎮居民基本養老保險制度的整合，進而實現城鄉居民基本養老保險制度與城鎮職工基本養老保險制度的整合，逐步實現養老保障制度一體化。完善職工養老保險與個體工商戶和靈活就業人員養老保險對接機制，實現三種群體養老保險關系順利轉換;建立企業職工基本養老保險與城鄉居民社會養老保險制度的對接機制，即當參保者在從業者和非從業者之間轉換時，尤其是由非從業者轉換為從業者時，能夠合理實現養老保險關系在企業職工基本養老保險和城鄉居民社會養老保險制度之間的轉移;機關事業單位養老保障制度在改革過程中，既要對轉為企業的事業單位職工的養老保險關系向企業職工基本養老保險制度轉移設定機制，又要為進入或退出機關事業單位的人員的養老保險關系與其他制度之間轉移規定銜接辦法。

　　再次，推進不同養老保障制度項目之間的協調發展。這既包括基本養老保險制度與其它相關社會保險制度之間的協調發展，也包括基本養老保險制度與社會救助制度、社會福利制度與社會養老服務體系之間的銜接與協調。應采取措施實現城鎮養老保險與其他社會保險制度間的協調與配合，重視城鄉居民基本養老保險制度與社會救助制度尤其是最低生活保障制度之間的整合與協調。特别需要指出的是，養老保障制度整合與體系完善還必須關注基本養老保險制度與社會養老服務體系、老年福利制度與社會養老服務等核心性養老保障制度項目間銜接與協調。[8]

　　養老保障制度層次體系的完善既包括養老保障制度中政府、單位與個人的責權關系的協調，也包括養老保障制度的多層次性，還包括養老保障待遇調整機制的建立以及延遲退休年齡政策的有效性。推動養老保障制度主體責任協調。建立和完善養老保障制度财政預算制度，盡快實現各類養老保障制度中政府财政責任的具體化，政府在養老保障制度中的财政責任既可采用定比制也可采用定量制負擔率，并改變現在政府财政責任方面的結果性參與，實行過程性參與，即參保人和單位在繳納養老保險費時，政府同時為每個參保人承擔一定比例或數額的養老保險繳費。

　　建立和完善多層次養老保障制度。建立統一的由國家支付的國民基礎年金制度，基于單位與個人責任的職業年金或企業年金制度，基于單位與個人責任的各類養老保險制度。建立統一的城鄉居民基本養老保險制度，職工養老保險制度逐步走向制度統一待遇多檔，多繳、足繳多得。根據不同老年人的收入、健康、護理需求狀況，建立基于不同繳費層次的多層次老年長期護理保險制度，但是特殊困難群體如重度殘疾人、農村五保供養老人、城鎮三無人員等老人的長期護理保險繳費可由國家予以補貼。此外，還要根據不同老年人的年齡、自理能力以及收入和養老服務需求狀況，建立多層次的社會養老服務體系，但需要實現城鄉社會養老服務體系的均衡發展。

　　建立養老保障待遇動态調整機制，養老保障待遇必須根據工資、物價與需求的變化，及時予以調整，城鄉居民基本養老保險制度待遇水平尤其需要進行動态調整。必須考慮各類基本養老保險待遇之間、基本養老保險待遇與其他社會保險待遇間的協調，需考慮在職人員社會平均工資水平尤其是最低工資标準之間的協調，還必須考慮基本養老保險待遇與老年福利特别是老年津貼制度以及社會養老服務體系的覆蓋面及其水平。養老保障待遇調整尤其需要體現出鮮明的激勵機制，将待遇調整劃分為不同部分，一部分與物價水平挂鈎，實行普調以保證公平，一部分與繳費年限挂鈎以鼓勵長繳費，一部分與繳費水平挂鈎以鼓勵多繳費，一部分與退休年齡挂鈎以鼓勵參保人足齡退休，每部分的具體比例可根據養老保障待遇調整的具體目标來确定和調整。

　　在制定和實施推遲退休年齡政策時，必須注意将通過推遲退休年齡實現的工作年齡延長和強制性的繳費資格年限、彈性化的退休年齡、法定性的領取養老金年齡以及養老保險待遇的替代率等五個方面緊密挂鈎，與此同時，還要注意相關配套制度的調整以及社會心理承受能力等，隻有這樣，才能夠使推遲退休年齡政策選擇不僅能夠适應勞動者與社會的心理預期，而且可以促進經濟活動人口的增長，更能夠促使勞動就業制度與養老保障制度之間的協調，構建養老保障制度的幾個關鍵方面的内在機制，有效實現養老保障權益最大化。

　　綜上所述，現行養老保障制度體系的關鍵問題是制度項目存在缺失，制度結構嚴重割裂，主體責任不明确。養老保障制度整合與體系完善的近期目标是農村居民養老保障制度整合，城鄉居民基本養老保障制度整合，事業單位養老保障制度完成改革，社會養老服務體系基本建立;中期目标是城鎮企事業單位職工養老保障制度整合，城鄉居民與城鎮職工養老保障制度銜接，建立老年長期護理保險制度;長期目标是建立統一的城鄉居民養老保障制度，多層次的職工養老保障制度，統一的國民基礎年金制度。其基本原則和路徑是全面覆蓋養老問題，合理整合養老保障制度結構，均衡養老保障制度主體的責權關系。

　　[參考文獻]

　　[1][3][5]丁建定. 中國社會保障制度體系完善研究[M].北京：人民出版社, 2013. 　　

[2]丁建定，柯卉兵. 完善社會保障體系[M]. 武漢：湖北人民出版社，2012.

　　[4] [6]鄭功成.中國社會保障改革與發展戰略(養老保險卷)[M]. 北京：人民出版社，2011.

　　[7]丁建定.居家養老服務：認識誤區、理性原則與對策選擇[J].中國人民大學學報，2013(2).

　　[8]丁建定，王鑫. 中國社會保障制度整合與體系完善的基本思路[J].學習與實踐，2013(5).

The Old Aged Security System in China: Reorganization and Perfection Ding Jianding

　　[Abstract]The old aged security system has been initially established. But there are defects in its contents, fragmentation in its structure, and unbalance in its gradation. China should perfect the contents system by establishing some new systems targeting the aged, the structure system by system reorganization and the gradation system by balanceing the right and duty, so as to promote the establishment of an equitable and sustained security system for the old aged. 　　[Key words]the old aged security system,pension insurance,pension arrangement

　　[Author]Ding Jianding is Professor at Department of Sociology, Huazhong University of Science and Technology. Wuhan 430074